Зафар Гулиев: От аббревиатуры ГУАМ может остаться только "Г"

Наделавшая в свое время немало политического шума организация ГУАМ , уже четвертый год пребывает в состоянии летаргии, которое лишь изредка прерывается сообщениями о каких-то формальных рабочих заседаниях. Вот и сейчас появилась информация о проведении 24 февраля в Киеве Заседания Совета министров иностранных дел ГУАМ с почти пустой повесткой — оно собирается лишь для протоколирования факта передачи председательства в ГУАМ от Украины Молдавия. И потом, видимо, опять летаргия…

Между тем, с ГУАМ, возникшей в 1997 году, первоначально были связаны большие политические ожидания — как самих стран-участниц, так и ведущих западных кураторов данного проекта (США, ЕС, НАТО ). Изначально предполагалось, что создание ГУАМ, первой на постсоветском пространстве организации без благословения и участия России, станет мощным вызовом СНГ , приведет к выходу членов организации из содружества и обусловит со временем его развал. Считалось также, что инициированный США «гуамовский проект» станет каналом более активного политико-экономического, энергетического и даже военного внедрения США, ЕС, НАТО в постсоветское пространство, что со временем изменит в регионе баланс сил в пользу Запада и благотворно повлияет на решение конфликтных проблем в каждой из стран участниц организации. Кроме того, многие связывали с ГУАМ надежды на реальное ускорение процессов демократизации и интеграции в евроатлантическое пространство. ГУАМ воспринимался чуть ли не как пропускной пункт в НАТО и ЕС, а сами страны-участницы организации как первые номинанты в западное демократическое сообщество.

Объединение в 1997 году именно данной четверки стран — Грузии, Украины, Азербайджана, Молдавии — в единой организации выглядело достаточно логично и обоснованно. С момента распада СССР эти страны и их народы были последовательно ориентированы на Запад. Даже в рамках СНГ, куда они вошли весьма неохотно и под давлением Москвы, эта «четверка» очень часто выступала с единых позиций, в негласном блоковом формате, постоянно координировала свои шаги и фактически в мягкой форме оппонировала России. Эти страны объединяло также наличие серьезных внутренних проблем, активно используемых против них Кремлем — это сепаратистские конфликты в Грузии, Молдавии, Азербайджане, а также вопрос черноморской флотилии и крымские притязания России на Украине. Кроме того, выгодное географическое расположение этих стран, обрамляющих Россию с Запада и юга, изначально способствовало росту геостратегической значимости организации и облегчало реализацию задачи создания единого транспортно-энергетического коридора от Каспия до Балтики. Для полной реализации этой стратегической оси не доставало участия Беларуси и с этой точки зрения ГУАМ и Запад не раз прилагали усилия по вовлечению в организацию этой страны. Но, как показало развитие событий, ГУАМ во многом не оправдал эти целевые ожидания.

Начнем с того, что даже в рамках узкого формата «четверки» ГУАМ за 13 с лишним лет существования так и не смог выйти на эффективный уровень сотрудничества, выработать взаимовыгодную единую модель поведения и обеспечить выполнение основных задач, стоящих перед организацией. Первые 8 лет (1997-2005), по сути, ушли на институциональное становление, функционально-целевое и структурное оформление, консультативный зондаж и пропагандистскую раскрутку организации. Отметим, что первые 4 года (до 2001) ГУАМ представлял собой всего лишь аморфный Консультативный форум, площадку для редких встреч и консультаций глав государств и МИД организации. И только с подписанием 7 июня 2001 года ялтинской хартии на первом саммите организации было положено реальное начало Объединению ГУАМ (точнее ГУУАМ — тогда ещё с участием Узбекистана). Но, несмотря на это, и в последующие 4 года (до 2005) организация практически ничем себя не проявила, не имела Устава, штаба, рабочих органов и не проводила саммиты, ограничиваясь лишь редкими встречами и заявлениями на уровне глав МИД и президентов.

Пик реальной активности организации, породившей позитивные ожидания у сторонников ГУАМ и нервозные опасения у его противников, последовал фактически сразу вслед за цветными революциями на постсоветском пространстве (2005-2007). Именно в эти 3 года ГУАМ попытался громко заявить о себе на международной арене и в постсоветском пространстве: был принят Устав организации, определены её постоянно действующий секретариат (в Киеве) и рабочие органы, проведены в регулярном ежегодном режиме саммиты глав государств, начата активная проработка совместных транспортно-энергетических проектов, взят курс на укрепление сотрудничества с другими странами и международными организациями. Именно в этот период (киевский саммит 2006 года) произошла последняя институционально-целевая трансформация организации. Она нагрузила себя статусом и функциями международной региональной Организации за Демократию и Экономическое Развитие — ГУАМ (ОДЭР-ГУАМ).

После 8 лет становления и формального функционирования, всего лишь недолгий 3-х летний период суетливой шумной активности, а затем организация вновь вернулась к дежурной форме деятельности и уже 4-й год почти выпала из поля зрения. Начиная с 2008 года (после событий в Грузии), не было проведено ни одного саммита глав государств организации (по Уставу — ежегодно). Член ГУАМ (Грузия) подверглась фактически аннексии территории, а организация не сочла необходимым провести экстренные консультации и принять совместное заявление по данному поводу. После военной атаки на «бархатную» Грузию и поражения «оранжевых сил» на Украине ГУАМ окончательно потерял дееспособность, словно впал в коматозное состояние и всё ещё пребывает в нем.

По сути, ГУАМ оказался конъюнктурным политическим проектом, который США использовали в своих геостратегических целях (в том числе, против России), а страны-участницы организации — в целях решения своих региональных и внутренних проблем. По большому счету, ГУАМ был изначально заряжен коллизиями, перегружен противоречивыми целями, зависим от геополитической конъюнктуры и потому не имел серьезных шансов на успех. Ни в одной своей целевой ипостаси ГУАМ не смог заявить себя как консолидированная интеграционная единица, не сумел оправдать, связанные с ним блоковые ожидания. Ни в военно-политической сфере, ни в вопросах интеграции в структуры НАТО и ЕС, ни в реализации энергетической или демократической миссии, ни в разрешении внутренних конфликтов и солидарном противодействии угрозам организация ГУАМ не сумела добиться ощутимых успехов:

Политическая миссия: интеграции в структуры НАТО и ЕС

Несмотря на заявленный вектор интеграции в евроатлантическое пространство, между государствами ГУАМ нет консолидированной позиции в вопросе вступления в НАТО. На фоне Грузии, продолжающего усердно добиваться членства в Североатлантическом альянсе, нынешняя Украина (в отличие от «оранжевого» периода) уже дает задний ход, Азербайджан старается придерживаться осторожной и умеренной позиции, тогда как Молдавия даже в Конституции своей прописала, что страна должна соблюдать дистанцию в отношении процесса интеграции в североатлантические структуры.

Нет единой позиции и темпа движения стран ГУАМ и в вопросе интеграции в ЕС. Кроме того, с появлением в 2009 году программы ЕС «Восточное партнерство» ГУАМ во многих отношениях теряет свою значимость в данном вопросе. Ведь инициатива «Восточное партнерство», которая является новым форматом сотрудничества ЕС с восточными соседями и объединяет всех участников ГУАМ (дополнительно еще Армению и Беларусь), становится основным мостом в направлении евроинтеграции указанных стран. И организации ГУАМ не под силу конкурировать с этой программой.

Энергетическая миссия

Судя по расставленным акцентам в периоды активной деятельности ГУАМ, одной из основных задач организации являлось решение проблем разработки нефтяных месторождений Каспия и создание сети трубопроводов для транспортировки энергоносителей на мировые рынки в обход России. Однако и в этом ключевом вопросе усилия стран ГУАМ были не столь успешны. Экс-президент Украины Виктор Ющенко был одним из активных лоббистов проекта газопровода NABUCCO, по которому прикаспийский газ в обход России должен доставляться в страны ЕС. Отчасти цель достигнута, но вне организации ГУАМ — проект NABUCCO стал одним из приоритетных проектов Евросоюза . В его реализации заинтересованы Азербайджан и Грузия, однако Украина и Молдавия, по сути, остаются за бортом проекта. Ведь NABUCCO предполагает транспортировку природного газа в европейские страны через Азербайджан, Грузию, Турцию, Болгарию, Венгрию, Румынию и Австрию. Консорциум энергетических компаний не рассматривает строительство ответвления в сторону Молдавии и Украины.

В период пика развития ГУАМ (2005-2007) было много амбиций для создания зоны свободной торговли, масштабных транспортно-коммуникационных и энергетических проектов, призванных снизить зависимость членов организации от России и помочь процессам их евроинтеграции. Был создан и топливно-энергетический совет, который должен был координировать усилия, направленные на обеспечение энергетической безопасности объединения ГУАМ. В рамках этого проекта планировалось строительство новых линий электропередач, а также ответвление от нефтепровода » Одесса-Броды » на Польшу. Однако со временем и эта активность резко пошла на спад.

В принципе многие транзитные маршруты были достаточно искусственно притянуты к ГУАМ, не имели к нему прямого отношения. Площадка ГУАМ использовалась в большей мере с целью политического зондажа и лоббирования энергетических проектов. В последние же годы, энергетическая составляющая в работе ГУАМ сошла на нет.

Демократическая миссия

Изменение геополитической конъюнктуры и динамика политических процессов в странах ГУАМ все время болезненно сказывалось на деятельности самой организации, вызывая частые позиционные изменения, меняя повестку дня и настрой участников, а также обуславливая периоды то полного спада, то резкого всплеска активности. Данное обстоятельство говорит, конечно же, не в пользу организации, которая так и не смогла обрести устойчивые, четкие контуры и оказалась чувствительна к любым изменениям.

Наряду с энергетической и интеграционной, одной из главных с самого начала признавалась демократическая миссия ГУАМ. После серии цветных революций на постсоветском пространстве эта миссия стала претендовать на доминантную роль и даже способствовала трансформации «Объединения ГУАМ» в «Организацию за Демократию и Экономическое Развитие — ГУАМ». Именно после цветных революций в Грузии и на Украине ГУАМ в течение трех лет пытался наращивать не только энергетическую, но и демократическую миссию. Как заявил в 2005 году на кишиневском саммите организации Виктор Ющенко государства-члены ГУАМ «намерены стать локомотивом «третьей волны демократических революций» на пространстве бывшего Союза». Но в роли подобного локомотива выступала отнюдь не организация ГУАМ, а ее «оранжевые» члены — Украина (Ющенко) и Грузия (Саакашвили). Коммунистическая Молдавия (Воронин) и неомонархический Азербайджан (Алиев) явно не тяготели к роли сеятелей демократии. Запад (США, ЕС, НАТО), содействовавший успеху цветных революций в Грузии и на Украине, избрал для Азербайджана неомонархический трансферт власти и тем самым, внес позиционный раскол в реализацию демократической миссии ГУАМ. Политическая амбивалентность не позволила ГУАМ стать «Организацией Оранжевых Наций». Как тогда, так и сейчас: амбивалентность сохраняется, изменился лишь состав тандемов.

Консолидирующая миссия: разрешение конфликтов и противодействие угрозам

Фактически основной для организации ГУАМ всегда признавалась проблема урегулирования региональных конфликтов — в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, и Нагорном Карабахе. Однако за все время деятельности организации было всего лишь несколько (безрезультатных, по сути) дипломатических инициатив, направленных на содействие в вопросах урегулирования конфликтов. В декабре 2005 страны ГУАМ выступили единым фронтом на форуме Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Любляне (Словения), потребовав, чтобы Россия выполнила «Стамбульские соглашения» и вывела войска из конфликтных зон в Грузии и Молдавии. А в сентябре 2006 по инициативе государств ГУАМ было принято решение о включении в повестку сессии Генассамблеи ООН вопроса о «замороженных конфликтах» в бывшем СССР. Можно также отметить безуспешную попытку ГУАМ (план «семи шагов» Виктора Ющенко) по урегулированию приднестровского конфликта, а также заблокированную Молдавией попытку создания миротворческого батальона ГУАМ. Вот и вся деятельность ГУАМ в данном направлении.

Отметим также, что в отношении карабахской проблемы страны ГУАМ от имени организации не приняли до сих пор ни одного заявления с осуждением агрессии Армении и с требованием освобождения оккупированных территорий Азербайджана. Организация не сумела должным образом отреагировать (из-за раскола позиций в данном вопросе) даже на факт военной агрессии России против члена ГУАМ Грузии и насильственного отторжения её территорий (Абхазии и Южной Осетии). Организация отсиделась, отмолчалась и впала в оцепенелое состояние, из которого не может выйти и поныне. А ведь речь шла об угрозе территориальной целостности одного из членов ГУАМ.

По сути, именно с этого момента начался разброд и глубокий кризис организации. Но не только это. Начавшемуся с 2008 года и все ещё продолжающемуся кризису организации ГУАМ способствовали ещё два события, произошедшие позже.

— избрание Барака Обамы на пост президента США и начало «перезагрузки» отношений между Западом и Россией, что сразу же сказалось на политическом климате всего постсоветского пространства и привело к снижению востребованности ГУАМ.

— конец «оранжевой эры» на Украине и приход к власти промосковски настроенного Виктора Януковича . Украина при Ющенко задавала активный тон в ГУАМ, являясь неформальным лидером организации. При Януковиче же страна внесла значимые коррективы во внешнеполитический курс, продлила срок аренды Черноморского флота , отказалась от декларирования цели на атлантическую интеграцию и в отношении ГУАМ заняла весьма осторожную и умеренную позицию.

Таким образом, Украина сегодня, хоть и не отказывается от участия в ГУАМ, но не проявляет особой заинтересованности в реанимации и усилении организации. Молдавия в последние годы при Воронине придерживалась роли статиста в организации, но и после смены власти страна пока больше занята решением внутренних проблем и по-прежнему не проявляет особого интереса к организации ГУАМ. Азербайджан в основном использовал площадку ГУАМ для энергетических целей и решения своих проблем, а после событий в Грузии стал проявлять ещё большую сдержанность в сотрудничестве с организацией, отдавая предпочтение двустороннему формату отношений. На этом фоне идея о возрождении ГУАМ выглядит как личная инициатива Саакашвили, который предпринимает сегодня активные усилия для вовлечения в организацию Беларуси и реанимации доверия Киева, Украины и Баку в перспективы данного блока.

Таким образом, проект ГУАМ во многом потерял актуальность как для внешних патронов и доноров (США, ЕС, транснациональные корпорации), так и для непосредственных участников сообщества. Это процесс объективный, поскольку за 13 лет существования ГУАМ не сумел продемонстрировать своей эффективности. За последние 3 с лишним года не произошло подвижек в решении ни одной из основных задач в рамках ГУАМ: нет единой миротворческой политики, не работает зона свободной торговли, нет взаимного проникновения инвестиций, не проводятся даже встречи глав государств.

Конечно, преждевременно говорить о полном угасании или распаде организации, но сохранение ГУАМ в нынешнем пассивном и неопределенном состоянии вряд ли отвечает интересам самих стран-участниц и внешних патронов. Таким образом, перед членами организации и внешними кураторами стоит непростая задача проведения организационного аудита и выработки четкой стратегии развития ГУАМ. Организация нуждается в действенных антикризисных мерах — как на внутреннем, так и на внешнем уровне. Если этого не будет, то от аббревиатуры ГУАМ может остаться только буква Г.